在地方经济转型升级与债务风险化解的双重使命下，作为城市建设与产业发展核心载体的城投企业，正加速告别“政府背书”的传统模式，迈入从“融资平台”向“市场化运营主体”的关键转型期。2025年10月26日《国务院关于金融工作情况的报告》给出明确信号：截至2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别锐减71%、62%，风险缓释成效显著，为转型攻坚筑牢了基础。

随着转型进入深水区，12月4日，由中国城市产业协同创新联合体和现代咨询集团主办的2025年城市产业合作大会暨第18届城建投融资论坛在南京成功举办。本次活动以“产业赋能 破局发展”为主题凝聚行业共识，全国首个《中国城投企业高质量发展指数评价报告（2025）》（下称《指数报告》）同步发布，为城投转型提供了首个综合性“导航仪”，业内专家围绕转型路径展开深度研讨，贡献多元破局思路。

评价结果显示，上海城投、天津城投、杭州城投位列《指数报告》前三甲，京投公司、南昌市政等7家企业跻身前十。这份覆盖全国210家典型城投企业、涵盖资本实力、经营实力等五大维度16项二级指标的评价体系，不仅填补了行业空白，更以头部企业的市场化运营、风险管控实践，为全行业提供了可复制的转型样本。

多位与会人士表示，城投转型的重要抓手仍是存量资产盘活，针对低效闲置资产如何结合“三资”（资源、资产、资本）进行盘活，在风险防控为基石下提升经营性业务占比，优化债务结构，仍是城投融资平台面对市场化转型时间窗口期的重要课题。

风险防控是前提，制度创新破解城投债务与权责困局

“我们今年发行了一笔私募债，明年也有一笔产业债准备公开发行，这次过来也是学习下优秀企业的转型思路”，江西省某城投人士对财联社表示，当地重要的转型渠道之一的是依托政府主导的“基金小镇”进行股权投资，不过近年来优质项目越来越难找，资金趴在账上的时间变长，使用效率不高，业务创新升级的压力较大。

财联社注意到，本次大会吸引了各省市国资、开发区、平台公司500多人参加，其中不少来自区县级融资平台的人士向财联社反馈了当前的融资困境。

某中部地区的区县级城投财务负责人向财联社表示，“我们手里的公益性项目占比较高，现金流回报慢且不稳定，市场化项目又缺成熟团队运作，收益覆盖不了债务利息，叠加近年来银行授信审批卡得严，只能靠再融资续贷，压力越滚越大”。还有部分参会人士提到，非标融资渠道收缩后，债券发行成为重要选项，但区县级平台信用评级普遍偏低，“今年我们地区三家平台仅一家发行成功，票面利率也比省级、市级平台高出不少”。

针对本次“产业赋能 破局发展”的会议主题，与会嘉宾认为，风险防控是城投转型破局发展的前提与底线。二十届四中全会明确提出“积极稳妥化解地方政府债务风险”，为转型划定了政策主线。全国政协委员、中国财政科学研究院原院长刘尚希指出，风险出清并非追求“零风险”，核心是化解公共风险或正在公共化的风险，市场风险应依托优胜劣汰机制自然化解。

不过数据层面的压力仍不容忽视：当前地方一般公共预算支出占全国比重高达86%，财政收支平衡挑战犹存。“这需要通过制度性安排稳定预期，避免政府与国企资产负债表强行合并。”刘尚希建议，一方面要完善国有资产产权制度，明确国企法人财产权，推动所有权与经营权分离，让企业真正拥有自主决策、自负盈亏的市场化地位；另一方面需优化央地财政关系，合理划分基础设施投资责任，建立中期资本预算体系，破解地方“支出责任重、融资能力弱”的结构性困境。

中诚信国际统计显示，今年以来地方政府债券发行已超10万亿元，其中7.1万亿元用于再融资，同时已有950家城投企业正式退出政府融资平台名单。在中诚信国际研究院院长袁海霞看来，债务管理与转型进程的协同推进，是保障城投高质量发展的关键。“债务结构优化与转型速度需精准匹配，拉长债务期限、降低融资成本等措施，能为城投腾挪市场化转型的时间窗口；而城投产业化能力提升形成的盈利能力，又能反向增强区域信用水平，构建‘化债-转型-增信’的良性循环。”

存量盘活+新赛道赋能 激活城投转型动力

在风险可控的基础上，存量资源盘活与产业赋能正成为城投转型的核心抓手。现代咨询集团董事长、《指数报告》课题组组长丁伯康直言，城投行业仍面临“重融资、轻经营”的路径依赖，“从210家样本企业来看，多数市场化业务营收占比不足30%，转型亟需构建‘资产、资源、资本’三资联动盘活体系，打造‘城投+产投’双轮驱动模式。”

丁伯康表示，截至2023年底，地方政府存量资产规模超120万亿元，其中低效用地、闲置房产、未充分利用基础设施占比达30%。要化解财政债务压力，“三资”（资源、资产、资本）盘活成为关键突破口。

丁伯康称，鉴于资产盘活模式丰富多样，需要从“三资”（资源、资产、资本）属性出发，将其盘活模式划分为资源资产化、资产资本化、资本杠杆化三类。如在自然资源方面，开展确权与特许经营工作，对矿产、林业、水等资源进行权属登记，借助特许经营权出让（如采矿权、排污权交易）等途径，达成资源的价值变现。

丁伯康对城投转型提出如下建议，聚焦四大新兴领域与三大优势产业：数字经济、低空经济、静脉经济、票根经济的新赛道布局，以及生物医药、生态环保、人工智能的优势产业深耕。“实践中已有成功案例：部分省份通过省级统筹运营闲置体育场馆、盘活林业资源等方式，实现了存量资产变现与产业投资的良性循环，为全国城投提供了可复制经验。”

袁海霞在当日会上指出，城镇化进程释放的巨大需求，为城投转型提供了广阔空间。“目前我国城镇化率达67%，但户籍人口覆盖率不足50%，这之间的差距对应着3亿新增市民的需求。城市更新、低空经济等新赛道的布局，将成为城投转型的稳定增长点。对平台而言，关键在于通过产品创新与服务升级，将政策红利转化为市场竞争力。”她建议，城投需双管齐下：一方面利用地方政府债券、债务置换等工具优化债务结构，压降融资成本；另一方面加快向城市综合运营商转型，大幅提升市场化业务占比。